1. ความเป็นมา
ตามที่รัฐบาลได้กำหนดนโยบายในการแก้ไขปัญหาความยากจนให้หมดไปจากประเทศภายในระยะเวลา 6 ปี และได้กำหนดให้มีการลงทะเบียนของประชาชนเพื่อรับทราบปัญหาเพื่อนำมากำหนดการดำเนินงานในการแก้ปัญหาสังคมและความยากจนเชิงบูรณาการ ซึ่งผลจากการลงทะเบียนดังกล่าวพบว่า ปัญหาที่ดินทำกินเป็นปัญหาอันดับ 2 รองจากปัญหาหนี้สิน และปัญหาที่อยู่อาศัยเป็นปัญหาลำดับที่ 3 จากจำนวนผู้ลงทะเบียนประมาณ 2.0 ล้านราย ทั่วประเทศ แต่สำหรับพื้นที่กรุงเทพมหานคร ปัญหาความเดือดร้อนด้านที่อยู่อาศัยจะเป็นลำดับที่ 1 ซึ่งศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะความยากจนแห่งชาติ (ศตจ.) ได้ตระหนักถึงความสำคัญของปัญหาดังกล่าวที่จะต้องเร่งดำเนินการโดยการแก้ปัญหาจำเป็นต้องใช้กระบวนการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากคนจนในชุมชนที่จะเป็นแกนและกำลังสำคัญ มีความรู้สึกเป็นเจ้าของและเป็นผู้ดำเนินการในการพัฒนาให้ปัญหาดังกล่าวหมดไปโดยเร็ว
2. สภาพความยากจนด้านที่อยู่อาศัยของคนจนในเมือง : จำนวนคนจนที่อยู่ในชุมชนแออัดและชุมชนผู้มีรายได้น้อย
2.1 ข้อมูลจากการจดทะเบียนคนจนได้สะท้อนถึงปัญหาความยากจนด้านที่อยู่อาศัยของคนจนในระดับหนึ่ง จากการสำรวจข้อมูลชุมชนแออัดและชุมชนผู้มีรายได้น้อยในเมืองทั่วประเทศในปี 2543 และการปรับปรุงข้อมูลในปี 2545 พบว่า มีชุมชนแออัดรวมทั้งชุมชนบุกรุกและชุมชนผู้มีรายได้น้อยอื่น ๆ ในเมืองทั่วประเทศเป็นเป็นจำนวนถึง 5,500 ชุมชน ประมาณ 1,500,000 ครัวเรือน หรือคิดเป็นจำนวนประชากรสูงถึง 6,750,000 คน ซึ่งเมื่อรวมกลุ่มคนจนที่อยู่กระจัดกระจายนอกชุมชนที่อยู่ในลักษณะห้องเช่ารวม คนเร่ร่อน ลูกจ้างโรงงานและกรรมกรก่อสร้างอีกประมาณ 370,000 ครัวเรือนหรือประมาณ 1,500,000 คน แล้วเป็นจำนวนคนจนในเมืองที่ยากจนด้านที่อยู่อาศัยถึง 8,250,000 คน หรือประมาณ 1,870,000 ครัวเรือน ซึ่งเมื่อคิดเทียบกับประชากรเมืองทั้งหมดแล้ว ปรากฏว่าสัดส่วนคนจนในชุมชนแออัด/รายได้น้อยสูงถึงร้อยละ 37 ทั้งนี้ปัญหาดังกล่าวเกิดจากการเจริญเติบโตของเมืองอย่างรวดเร็ว การขาดการจัดการที่เหมาะสม โดยการพัฒนาเศรษฐกิจที่ผ่านมาได้ส่งผลให้เกิดการขยายตัวของเมืองอย่างรวดเร็ว ซึ่งจะเห็นได้จากอัตราการขยายตัวของประชากรเมืองและการพัฒนาดังกล่าว มีผลกระทบต่อความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ ความยากจนที่รุนแรงขึ้น ความไม่เท่าเทียมกันในการพัฒนาระหว่างพื้นที่ การขยายตัวอย่างรวดเร็วอย่างไม่มีแบบแผน รวมถึงความไม่เท่าเทียมกันในเรื่องบริการพื้นฐาน นอกจากนี้ภาวะวิกฤติเศรษฐกิจที่ผ่านมายังส่งผลให้ปัญหาความยากจนเพิ่มมากขึ้น ซึ่งปัจจัยต่าง ๆ เหล่านี้ได้ส่งผลให้เกิดปัญหาชุมชนแออัด ชุมชนบุกรุก กระจัดกระจายไปในเมืองต่าง ๆ โดยเฉพาะกรุงเทพมหานครและปริมณฑล และเมืองในภูมิภาคทั่วประเทศ
2.2 คนจนผู้มีรายได้น้อยขาดความมั่นคงในการอยู่อาศัย อันเนื่องมาจากการพัฒนาที่ผ่านมามุ่งในเชิงเศรษฐกิจ ปัจจุบันคนจนที่อยู่ในชุมชนแออัดรวมทั้งชุมชนผู้มีรายได้น้อยต่าง ๆ ประสบปัญหาหลายด้าน ทั้งด้านกายภาพ เศรษฐกิจ สังคมและการอยู่อาศัย ที่สำคัญคือ ปัญหาการขาดความมั่นคงในการอยู่อาศัย จำนวน 3,750 ชุมชน คิดเป็นจำนวนครัวเรือน 1,140,000 ครัวเรือน หรือประมาณ 5,130,000 คน เป็นกลุ่มที่อยู่ในที่ดินของรัฐ วัด เอกชน หรือที่ผสม มีปัญหาไล่ที่ในระดับต่าง ๆ ทั้งที่อยู่ในระหว่างการไล่รื้อ/มีข่าวไล่รื้อ รวม 445 ชุมชน หรือประมาณ 200,000 ครัวเรือน
3. นโยบายของรัฐบาล “โครงการบ้านมั่นคง” กับการแก้ปัญหาที่อยู่อาศัยคนจนในเมืองอย่างบูรณาการ
3.1 ที่ผ่านมารัฐบาลได้ให้ความสำคัญและมุ่งเน้นให้เกิดการแก้ไขปัญหาความมั่นคงในการอยู่อาศัยของชุมชนแออัด/ชุมชนบุกรุก โดยได้ให้ความเห็นชอบการดำเนินโครงการ “บ้านมั่นคง” ที่กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ โดย สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) เสนอ ในปี 2546 เห็นชอบให้ดำเนินงานใน 10 โครงการนำร่อง และให้ความเห็นชอบตามแผนปฏิบัติการโครงการ “บ้านมั่นคง” ปี 2547 ซึ่งเป็นการขยายผลการดำเนินโครงการจากปี 2546 ในอีก 42 เมือง/เขตทั่วประเทศ 15,016 ครัวเรือน 174 ชุมชน ซึ่งโครงการดังกล่าวเป็นโครงการสำคัญโครงการหนึ่งที่ตอบสนองนโยบายแก้ไขปัญหาความยากจนอย่างบูรณาการของรัฐ
เนื่องจากแนวทางในการดำเนินโครงการ “บ้านมั่นคง” เป็นแนวทางการแก้ไขปัญหาโดยเน้นการมีส่วนร่วมของชุมชนและท้องถิ่นอย่างจริงจังในทุกกระบวนการพัฒนา โดยชุมชนที่เป็นเจ้าของปัญหาเป็นตัวตั้ง และเป็นแกนหลักในการพัฒนา ชุมชนและท้องถิ่นจะร่วมมือกันและเชื่อมโยงกับหน่วยงาน/ภาคีพัฒนาต่าง ๆ ให้เกิดการแก้ไขปัญหาอย่างเป็นระบบครอบคลุมในแต่ละพื้นที่เมือง/เขต เป็นการพัฒนาอย่างบูรณาการที่คำนึงถึงมิติการพัฒนาอย่างรอบด้านของชุมชนทั้งทางกายภาพ เศรษฐกิจ สังคม สภาพแวดล้อมและการจัดระบบสวัสดิการของชุมชนให้คนจนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น เกิดระบบการดูแลคนจนที่จนที่สุด ผู้สูงอายุ เด็กที่ไม่มีผู้ดูแล คนเร่ร่อน โดยชุมชน ทั้งนี้ในการดำเนินโครงการมุ่งให้เกิดการพัฒนาอย่างต่อเนื่องและเป็นกระบวนการในการสร้างองค์ความรู้ เชื่อมโยงการเรียนรู้อย่างกว้างขวางทั่วประเทศ เพื่อสร้างกำลังความสามารถและความพร้อมในการแก้ปัญหาและการพัฒนาโดยชุมชนและท้องถิ่นในแต่ละพื้นที่
3.2 จากการดำเนินโครงการ “บ้านมั่นคง” ที่ผ่านมา (2546 – 2547) พบว่าคนจนในชุมชนและท้องถิ่นมีความตื่นตัวอย่างมากในการที่จะร่วมมือกันแก้ปัญหาของคนจนในเมืองตามแนวทางบ้านมั่นคงจะเห็นได้จากการเข้าร่วมกระบวนการแก้ปัญหาของเมืองต่างๆ อย่างกว้างขวาง เกิดรูปแบบการพัฒนาชุมชน และที่อยู่อาศัยที่หลากหลายเป็นรูปธรรมเกิดการพัฒนาองค์ความรู้และการเรียนรู้ร่วมกันอย่างกว้างขวางเกิดรูปแบบการพัฒนาชุมชนและที่อยู่อาศัยที่หลากหลายเป็นรูปธรรม เกิดการพัฒนาองค์ความรู้และการเรียนรู้ร่วมกันอย่างกว้างขวางระหว่างชุมชนและเมือง อันสะท้อนถึงศักยภาพและความพร้อมของชุมชนและท้องถิ่นในการที่จะแก้ไขปัญหาร่วมกัน ซึ่งจะนำไปสู่การแก้ไขความยากจนอย่างบูรณาการตามนโยบายของรัฐ ซึ่งสมควรที่จะขยายผลให้กว้างขวางและดำเนินการต่อเนื่องอย่างจริงจังในปี 2548 – 2551 ต่อไป
